Hans Wocken : Über die Entkernung der Behindertenrechtskonvention
Ein deutsches Trauerspiel in 14 Akten, mit einem Vorspiel und einem Abgesang

Wenn ein Gebäude entkernt wird, bleibt die äußere Hülle weitestgehend unverändert und unversehrt, das gesamte Innere wird dagegen vollständig ausgeschabt und neu aufgebaut. Die Fassade bleibt erhalten, der Kern wird erneuert. Eine derartige Entkernung ist der UN-Behindertenrechtskonvention (BRK 2009) in der deutschen Bildungspolitik widerfahren. Die BRK kann als ein menschenrechtliches Dokument von monumentaler, historischer Größe gelten. Von der radikalen Verwandlung dieses Jahrhundertmonuments in eine entleerte, geisterhafte Reformkulisse erzählt die folgende historische Skizze. Die sukzessive Destruktion der Behindertenrechtskonvention kann in verschiedenen Szenen beschrieben werden, die nicht als historische Etappen zu verstehen sind; sie sollen vorab als Übersicht präsentiert werden:

Vorspiel:   Inklusion wird als Integration übersetzt
1. Akt:     Es besteht kein Handlungsbedarf!
2. Akt:     Das Recht auf Inklusion wird zum Recht auf Bildung abgestuft
3. Akt:     Das Recht auf Inklusion ist nicht als Individualrecht einklagbar
4. Akt:     Die Pluralität der Lernorte wird zur bildungspolitischen Doktrin erhoben
5. Akt:     Die Pluralität der Lernorte wird auf Haupt- und Sonderschule reduziert
6. Akt:     Inklusive Bildung wird in parainklusive Organisationsformen abgedrängt
7. Akt:     Inklusive Bildung wird unter Ressourcenvorbehalt gestellt
8. Akt:     Inklusive Bildung wird systematisch unterfinanziert
9. Akt:     Die Länder verweigern eine Kostenbeteiligung nach dem Konnexitätsprinzip
10. Akt:    Das Kindeswohl wird als Grenze der Inklusion bestimmt
11. Akt:    Das Elternwahlrecht wird für den Erhalt der Sonderschule instrumentalisiert
12. Akt:    Die Schulstatistiken werden inklusionsfreundlich gestaltet
13. Akt:    Die Partizipation der Zivilgesellschaft wird minimalisiert
14. Akt:    Die KMK verabschiedet „Empfehlungen“ ohne Empfehlungen
Abgesang: Die Bundesregierung entlässt die Bundesländer in die Beliebigkeit

Beginnen wir mit der Schilderung des Szenarios und des mitwirkenden Ensembles.
Der Ort der Handlung:           Bildungsrepublik Deutschland
In den Hauptrollen:                 Bundesregierung und Kultusminister der Bundesländer
Nebenrollen und                     Philologenverband, Realschullehrerverband,
Sekundanten:                         Verband Sonderpädagogik (VdS), Förderschulen, konservative gesellschaftliche Kräfte in Politik und Gesellschaft
Gemeinsames Thema:          Verhinderung eines inklusiven Bildungssystems.
Komparsen:                           Behindertenverbände und Wissenschaft

 

Vorspiel: Inklusion wird als Integration übersetzt

Am 13. 12. 2006 haben die Vereinten Nationen das „Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen“ verabschiedet. Diese sog. Behindertenrechtskonvention (BRK) wurde von den Vereinten Nationen selbst in fünf offiziellen, rechtsgültigen Sprachen vorgelegt: Chinesisch, Englisch, Französisch, Russisch und Spanisch. Für die deutschsprachigen Länder Deutschland, Liechtenstein, Österreich und Schweiz bestand eine erste Aufgabe darin, eine halbamtliche, deutsche Fassung der Konvention zu erstellen. In der deutschsprachigen Übersetzung wurden zahlreiche Begriffe, die in der internationalen Diskussion und in der Entwicklung einer emanzipatorischen Behindertenpolitik einen herausragenden Stellenwert besitzen, durch „einheimische“ Begriffe ersetzt. Als Beispiele sind zu nennen: An die Stelle von „Inklusion“ trat „Integration“, statt „Selbstbestimmung“ ist von „Unabhängigkeit“ die Rede oder für „Partizipation“ stehen die Begriffe „Mitwirkung“, „Mitarbeit“, „Teilhabe“ und „Teilnahme“.

Die halbamtliche deutschsprachige Übersetzung wurde von den Fach- und Behindertenverbänden scharf kritisiert. Die Übersetzungsfehler wurden nicht allein als fehlerhaft bewertet, sondern als eine bewusste und gewollte Entstellung und Entschärfung des emanzipatorischen Gehalts der Konvention gegeißelt (Frühauf 2008).

Der erste Angriff auf die BRK ging allerdings gründlich daneben. Der Begriff Inklusion verbreitete sich in der Öffentlichkeit wie ein Lauffeuer. Er löste weithin Zustimmung, ja mitunter euphorische Begeisterung aus. Inklusion verdankt ihre mitreißende und motivierende Kraft zu einem großen Teil ihrem realutopischen Gehalt. Inklusion lässt den grauen, gelegentlich enttäuschenden Alltag der Integration hinter sich, und enthält das Versprechen einer möglichen und besseren Zukunft.

Die Auseinandersetzung um die sprachliche Begriffshoheit hat die Bildungspolitik deutlich verloren. Der Begriff Inklusion ist in der gesellschaftlichen Wirklichkeit angekommen, und hat seinen altehrwürdigen Vorgänger Integration aus dem Felde verdrängt. Mittlerweile hat die Wirklichkeit auch die Politik eingeholt. Alle politischen Organisationen und Institutionen verwenden ohne alle Umschweife den international gültigen Begriff Inklusion. Aber der Siegeszug des Inklusionsbegriffs war auch mit unerwünschten Nebenwirkungen verbunden. Inklusion ist auch zu einem inflationären Allerweltsbegriff geworden mit unscharfen Konturen und mehrdeutigem Inhalt. Nicht überall, wo Inklusion draufsteht, ist auch Inklusion drin (Wocken 2011a).

 

1. Akt: Es besteht kein Handlungsbedarf!

Die Bundesregierung hat die Verabschiedung der BRK mit einer Denkschrift verknüpft, die für die Interpretation des Übereinkommens einige Interpretationsvorgaben zu machen versucht. In dieser Denkschrift vermittelt die Bundesregierung die pauschale, irreführende Botschaft, dass die deutsche Gesetzeslage im Prinzip mit der BRK kompatibel sei. Ebenso stellt die Kultusministerkonferenz mit Bestimmtheit fest: „Die deutsche Rechtslage entspricht grundsätzlich den Anforderungen des Übereinkommens“ (KMK 2011a, 1). In Expertenkreisen finden die beschwichtigenden Entwarnungen alsbald Widerspruch: „Die deutsche Regierung irrt, wenn sie annimmt, die deutsche Rechtsordnung entspreche bereits den Vorgaben der BRK und deren Ratifikation sei mit keinen wesentlichen Kosten verbunden. Diese in der Denkschrift zum Ausdruck gebrachte Haltung entbehrt jeder Grundlage“ (Degener 2009, 282). Lachwitz, ehem. Vorsitzender der Bundesvereinigung Lebenshilfe, gegenwärtiger Vorsitzender von Inclusion International und Assistant Advocat bei den Beratungen zur UN-BRK, urteilt über den Geist der Denkschrift: „Der Gesamteindruck, der durch eine teilweise sehr einseitige und restriktive Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe erzeugt wird, führt … in der Denkschrift mehrfach zu dem Ergebnis, dass der deutsche Gesetzgeber nicht zu unmittelbarem Handeln verpflichtet ist, weil er wesentliche Rechte von Menschen mit Behinderungen bereits verwirklicht hat“ (Lachwitz 2010, 1).

Man muss die Beschwichtigungen der Bundesregierung wirklich nicht im Detail widerlegen. Der einstimmige Chor der Bürgermeister und Landräte sowie die zahlreichen Klagelieder der Kommunen sind ein hinlänglicher Beweis, dass die prognostischen Aussagen der Bundesregierung über die notwendigen Konsequenzen und erwartbaren Kosten von Anfang an falsch waren. War die Bundesregierung bei der Prognose von Folgekosten und Handlungsbedarfen nur naiv oder wollte sie mit einer pauschalierenden Entwarnung alle nachfolgenden parlamentarischen Gremien vom Bundesrat über die Landtage bis hin zu den Gemeinderäten ganz bewusst täuschen, präventiv sedieren und mit Beschwichtigungen ködern?

Der auf das Ratifikationsgesetz der Bundesregierung folgende Donnerhall setzte mit erheblicher Verspätung ein. Der Widerstand äußerte sich etwa in dem Zweifel, ob die Länder im Gesetzgebungsverfahren hinreichend beteiligt worden seien und das Gesetz mithin überhaupt ordnungsgemäß sei (Lachwitz 2010). Es half alles nichts, die BRK war da, und zwar ordnungsgemäß, unwiderruflich und unzweifelhaft als innerstaatlich geltendes Recht. Was tun?

Die BRK wurde in unzähligen Positionspapieren ausdrücklich „begrüßt“. Unter den Gratulanten befinden sich völlig unerwartet auch die Gralshüter des gegliederten Schulwesens: Philologenverband, Realschullehrerverband, Sonderschullehrerverband, FDP, CSU und in etlichen Bundesländern auch die CDU. So erfreulich diese Willkommensgrüße auch sind, ihnen kommt vermutlich nur ein bescheidener Wahrheitsgehalt zu. Die deutsche Seelenlage war eine andere. Die Integrationsbewegung hatte sich bis dahin mit allergrößten Mühen und gegen massivste Widerstände einige wenige Inseln und bescheidene Nischen im gegliederten Schulwesen erkämpfen können (Schnell 2003). Das gegliederte Schulwesen tolerierte ein bisschen Integration nur deshalb, weil es selbst mit Bestandsgarantien ausgestattet war und sich hinter den Schutzschild der Freiwilligkeit flüchten konnte. Integration musste mit der Brechstange erkämpft werden, und nun sollte Inklusion mit Jubel empfangen werden? Ein derartiger Sinneswandel ist unglaubwürdig. Die deutsche Bildungspolitik hat die BRK nicht mit Enthusiasmus aufgenommen, sondern sie eher mit zusammengebissenen Zähnen und soldatischem Pflichtbewusstsein empfangen. „Die für Bildung Verantwortlichen nehmen die Herausforderung der Behindertenrechtskonvention an“ – so ließ sich mit grimmigen Worten die KMK vernehmen (KMK 2011a, 7). Hinter verschlossenen Türen, im Kreise konservativer Gesinnungsgenossen sollen – wie aus vertrauten Kreisen verlässlich berichtet wird – die Willkommensgrüße Formen angenommen haben, die nicht mehr berichtsfähig sind.

2. Akt: Das Recht auf inklusive Bildung wird zum Recht auf Bildung abgestuft

Zwischen dem „Recht auf inklusive Bildung“ und dem „Recht auf Bildung“ besteht auf den ersten Blick nur eine marginale sprachliche Differenz. Bei dem unscheinbaren Attribut „inklusiv“ geht es allerdings nicht um eine unwesentliche Kleinigkeit, sondern um eine alles entscheidende Frage.

„Das Recht auf Bildung wurde eindeutig als Recht auf inklusive und qualitativ hochwertige Bildung auf allen Ebenen ausgeformt“ (Degener 2009, 266). Das konservative Lager interpretiert das Recht auf Inklusion dagegen konsequent und kompromisslos als schlichtes Recht auf Bildung, das schulartunabhängig, also auch in Sonderschulen erfüllt werden kann. Die offiziellen bildungspolitischen Dokumente enthalten regelhaft Aussagen, dass das Recht auf Bildung in Deutschland für alle Kinder, auch für die behinderten Kinder, ausnahmslos erfüllt sei. Die KMK etwa stellt fest: „Niemand wird wegen seiner Behinderung von Bildung und Erziehung ausgeschlossen“ (KMK 2011a, 2). Oder im 1. Staatenbericht der Bundesregierung heißt es: „Alle Kinder und Jugendlichen haben in Deutschland das Recht auf eine unentgeltliche, angemessene schulische Bildung, Förderung und Unterstützung. Die bundesweit geltende Schulpflicht bzw. das Recht auf kostenlosen schulischen Unterricht gilt für behinderte wie nicht behinderte Kinder und Jugendliche“ (BMAS 2011, 50).

Mit dieser forschen Selbstbekräftigung glauben die Konservativen bereits den Wettstreit für sich entschieden zu haben. Kaum ist das Recht auf Inklusion zum Recht auf Bildung heruntergestuft, vermelden die Konservativen den vollständigen Vollzug der Behindertenrechtskonvention. Beispielhaft sei der Philologenverband zitiert: „Der Deutsche Philologenverband begrüßt die UN-Konvention und weist darauf hin, dass das deutsche Schulsystem dieser bereits jetzt in hohem Maße gerecht wird durch sein flächendeckendes Angebot mit einer sehr differenzierten, speziellen Förderung in Sonder- und Förderschulen für Menschen mit Behinderungen“ (DPhV 2011, 3; Wolff 2011). Dass der Philologenverband Inklusion mit „Integration in Sonderschulen“ gleichsetzt, darf man getrost als dreist und niveaulos bezeichnen.

Dass das Recht auf Bildung auch für Kinder mit Behinderungen in Deutschland durchweg erfüllt wird, ist völlig unstrittig und wird nicht in Abrede gestellt. Doch das ist nicht der Punkt. Es geht vielmehr um die subtile oder offene Unterstellung, dass mit der Erfüllung des Bildungsrechts zugleich auch dem Recht auf Inklusion Genüge getan sei. Die vollständige Entsprechung des Rechts auf Bildung und des Rechts auf inklusive Bildung wird von konservativer Seite immer wieder offen behauptet. Der sächsische Kultusminister Wöller, dessen Land mit einer Sonderschulquote von 83,6 Prozent zu Buche schlägt, verlautete in einem Brief an seine Förderschullehrer: „Das sächsische Bildungswesen ist ein inklusives. Jedes Kind und jeder Jugendliche, auch mit Behinderung, hat Zugang zu schulischer Bildung“ (Wöller 2011; vgl. Wocken 2011). Auch der ehemalige baden-württembergische Kultusminister Rau antwortete ebenso trotzig: „Es ist ein inklusives Bildungssystem“ (Lehmann /Füller 2009).

Wenn auch der Besuch von Förderschulen inklusive Bildung genannt werden darf, dann hätte Deutschland schon seit Jahrzehnten ein inklusives Bildungssystem und es gäbe in der Tat keinerlei Handlungsbedarf. Im konservativen Lager wird daher argwöhnisch vermutet, dass die BRK eigentlich für die Entwicklungsländer geschrieben sei und Deutschland rundherum nichts angehe:

„Soweit bekannt, soll in der UN bei den früheren Debatten um behinderte Kinder eine Rolle gespielt haben, dass in vielen Ländern der Erde, soweit es dort überhaupt Schulen gibt, behinderte Kinder keinen Zutritt zu diesen hatten. Um ihnen überhaupt etwas von Kulturtechniken zu vermitteln, forderten die UN-Vertreter zu Recht, dass diese wenigstens am Unterricht teilnehmen dürfen, ganz gleich, mit welchem Schulerfolg, der ihnen vermutlich nicht so wichtig war“ (Trapp 2011, 5, 6).

Der konservative Widerstand lässt es beim der Umlenkung der BRK an die Adresse der Entwicklungsländer nicht bewenden, sondern versteigt sich darüber hinaus zu der Forderung, dass die innerstaatliche Kulturhoheit der Länder auch auf das interstaatliche Verhältnis zur UNO anzuwenden sei. In apodiktischer Kürze bringt der ehemalige baden-württembergische Kultusminister Rau die Widerspenstigkeit der Konservativen auf den Punkt: „Die UN kann uns nichts vorschreiben!“ (Lehmann /Füller 2009 ). Trapp, ein hochdekorierter Funktionär des bayerischen Realschullehrerverbandes, ob seiner Verdienste um das gegliederte bayerische Schulwesen mit dem Bundesverdienstkreuz ausgezeichnet, schreibt:

„Wo bleibt da der Föderalismus? Föderalismus ist Sache der Länder. In unserer Bundesrepublik wird die Bildungspolitik nicht zentral von Berlin aus gelenkt. Aber anscheinend kann die UN im fernen New York bestimmen, was die bayerische Schulverwaltung zu tun und zu lassen hat (...). Es ist für unsereinen unfassbar, dass eine internationale Organisation uns so dreinredet und vorschreibt, wie Schule zu organisieren ist. Und da wagt man auch noch, von einem föderalen Bildungssystem zu sprechen“ (Trapp 2011, 5, 6).

Das Menschenrecht auf Bildung ist wahrlich ein hohes Gut. Trotzdem ist die Abstufung des Rechts auf inklusive Bildung zum einfachen Recht auf Bildung als eine unzulässige Interpretation und entwertende Degradierung anzusehen. Die Degradierung des Rechts auf Inklusion in allgemeine Schulen zum einfachen Recht auf Bildung ist ein signifikantes Beispiel für die These über die Entkernung der Behindertenrechtskonvention. Hinter einer inklusionsrhetorisch aufpolierten, scheinheiligen Fassade waltet in einem gegliederten, „begabungsgerechten“ Schulsystem mit Noten und Sitzenbleiben, mit Hierarchisieren und Sortieren der alte Geist der Selektion. Bei der verkürzten Redewendung „Recht auf Bildung“ handelt es sich nicht um ein unschuldiges und harmloses Sprachspiel, sondern um die bewusste und durchaus destruktive Absicht, den Auftrag zur Entwicklung eines inklusiven Schulsystems substantiell zu unterlaufen und den Status quo zu konservieren. Inklusion meint aber nicht den ungehinderten Zugang zu Sonderschulen, sondern zu allgemeinen Schulen.

 

3. Akt: Das Recht auf inklusive Bildung ist nicht einklagbar

Ob Kinder mit Behinderungen ein individuelles, gerichtlich einklagbares Recht auf inklusive Bildung haben, ist nicht allein in der Bildungspolitik, sondern auch in der juristischen Fachwelt umstritten.

Zu den prominenten Befürwortern zählen etwa das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIM 2011) und der Völkerrechtler Riedel (Riedel 2010). Im Riedel-Gutachten heißt es: „Das Recht auf Bildung wird von der BRK nach alledem insgesamt in einem solchen Grade der begrifflichen Bestimmtheit umschrieben, dass daraus unmittelbar anwendbare, individuelle Rechtspositionen abgeleitet werden können“ (Riedel 2010, 18). „Das in der BRK anerkannte Recht auf Bildung steht für eine individuelle Rechtsposition mit dem Inhalt, dass im Sinne der BRK Kinder mit Behinderung einen Anspruch auf diskriminierungsfreien Zugang zum System der Regelschule haben“ (Riedel 2010, 53). Das DIM folgert aus dem Strukturelement Zugänglichkeit: „Der Zugang zur Regelschule wird durch einen Rechtsanspruch auf eine inklusive, wohnortnahe und hochwertige allgemeine Bildungseinrichtung abgesichert“ (DIM 2011, 13). In dem Gutachten von Poscher u. a. (2009) wird dagegen ein Individualrecht auf inklusive Bildung nicht ausdrücklich bejaht.

In den USA ist die inklusive Unterrichtung behinderter Kinder von ihren Eltern vorwiegend auf gerichtlichem Wege erzwungen worden (Opp 1993; Opp 1997). Die Kultusminister der Bundesländer befürchteten nun eine ähnliche Welle von Gerichtsurteilen und waren zeitig um eine Klärung dieser juristischen Streitfrage bemüht. In einem ersten Positionspapier zogen die Kultusminister durch das Sekretariat der KMK eine vorsorgliche Notbremse: „Subjektive Rechtsansprüche werden erst durch gesetzgeberische Umsetzungsakte begründet“ (KMK 2011a, 1).

Das individuelle Recht auf inklusive Bildung wurde damit zwar nicht grundsätzlich verneint, aber nicht als eine Rechtsfolge angesehen, die sich unmittelbar aus der BRK ergebe. Es bedürfe vielmehr einer Umsetzung in das Landesrecht durch die zuständigen Parlamente der Bundesländer. Die Länder sind nach der grundgesetzlichen Kompetenzordnung zur Transformation der UN-BRK in das deutsche Schulrecht verpflichtet (Kommunale Spitzenverbände NRW 2011). Die Bundesländer haben sich nun genau dieser landesrechtlichen Festschreibung eines Individualanspruchs auf Inklusion verweigert. Mit einer Ausnahme: In §12 des revidierten Hamburgischen Schulgesetzes heißt es mit beispielhafter Klarheit und konventionskonformer Eindeutigkeit: „Kinder und Jugendliche mit sonderpädagogischem Förderbedarf haben das Recht, allgemeine Schulen zu besuchen. Sie werden dort gemeinsam mit Schülerinnen und Schülern ohne sonderpädagogischen Förderbedarf unterrichtet und besonders gefördert.“

Die fehlende landesrechtliche Umsetzung zeitigte schon bald erwartbare Folgen in der einschlägigen Rechtsprechung. In einem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichts wurde wegen der fehlenden Transformation der BRK in innerstaatlich geltendes Recht die Verweigerung einer inklusiven Unterrichtung als rechtmäßig anerkannt (Hessen 2010). Sowohl das Deutsche Institut für Menschenrecht (DIM 2010) als auch der Völkerrechtler Riedel haben dieses Urteil als fragwürdig und unangemessen kritisiert (Riedel 2011).

Dem juristischen Laien fällt es nicht leicht, diesen Streit um das Individualrecht auf Inklusion nachzuvollziehen. Sowohl in der Bildungspolitik als auch in der juristischen Fachwelt ist es nämlich völlig unstrittig, dass kein Kind mit Behinderungen gegen seinen Willen oder gegen den Willen seiner Eltern zwangsweise auf eine Sonderschule überwiesen werden kann. BRK Artikel 24,2 bestimmt klar, dass „Menschen mit Behinderungen nicht aufgrund von Behinderung vom allgemeinen Bildungssystem ausgeschlossen werden“ können. Die Eltern haben gleichsam ein Vetorecht. Wenn nun behinderte Kinder oder ihre Eltern sich nachdrücklich einer Einweisung in eine Sonderschule verweigern, dann müssen doch die Kinder weiterhin der Schulpflicht genügen, und dies kann wegen der Ablehnung der Sonderschule dann doch nur eine allgemeine Schule sein. Das Verbot der Sonderschulpflicht ist – mindestens aus laienhafter Sicht – lediglich die negative Formulierung eines positiven Rechts auf inklusive Bildung. Es läuft irgendwie auf das Gleiche hinaus: Wenn der Weg zur Sonderschule versperrt ist, bleibt eigentlich nur noch der Weg in die allgemeine Schule.
Die Verweigerung eines Individualrechts auf inklusive Bildung ist damit ein fragwürdiger Sieg konservativer Bildungspolitik, der mit einem erheblichen Verlust in die Glaubwürdigkeit einer zielstrebigen Inklusionspolitik verbunden ist. Es wäre ein Leichtes gewesen, nicht nur das Verbot der Sonderschulpflicht verfassungsrechtlich abzusichern, sondern auch inklusive Bildung als ein Menschenrecht in den Verfassungen der Länder zu verankern. Eine verfassungs- und landesrechtliche Festschreibung eines Individualrechts auf Inklusion hätte die Glaubwürdigkeit einer inklusionsorientierten Bildungspolitik beträchtlich erhöht.

4. Akt: Die „Pluralität der Lernorte“ wird zur bildungspolitischen Doktrin erhoben

Die Behindertenrechtskonvention vollzieht mehrere Paradigmenwechsel: Bezüglich des Verständnisses von Behinderung die Überwindung des medizinischen Modells zugunsten einer Sichtweise von Behinderung als ein Aspekt menschlicher Diversität und als soziale Konstruktion. Bezüglich der sozialen Rolle und des Beziehungsstatus die Überwindung des Fürsorgeansatzes zugunsten des Menschenrechtsansatzes mit den leitenden Prinzipien Selbstbestimmung, Gleichberechtigung und Teilhabe (Wocken 2011c). Bezüglich der Erziehung und Bildung die Abkehr von Sondereinrichtungen und Sonderschulen zugunsten einer gleichberechtigen, gemeinsamen Erziehung in allgemeinen Schulen. Ein Paradigmenwechsel ist weit mehr als eine kosmetische Korrektur oder eine partielle Modifikation, sondern markiert einen grundlegenden Richtungswechsel. Am Beispiel der Energiepolitik: Bei der angestrebten „Energiewende“ geht es nicht darum, dass ein paar Atommeiler abgeschaltet und ein bisschen mehr regenerative Energiequellen genutzt werden, sondern es geht viel grundsätzlicher um eine radikale Neuorientierung, um den völligen Verzicht auf Atomstrom. Die BRK strebt in ähnlicher Weise in der Bildungspolitik einen paradigmatischen Wechsel an und zielt auf einen weitest gehenden Verzicht auf Sondereinrichtungen zugunsten einer deutlich priorisierten inklusiven Bildungsorganisation.

Die Bildungskommission des Deutschen Bildungsrates hatte – daran darf erinnert werden – schon in ihren Empfehlungen aus dem Jahre 1973 einen derartigen „Paradigmenwechsel“ intendiert:

 „Für diese neue Empfehlung musste die Bildungskommission davon ausgehen, dass behinderte Kinder und Jugendliche bisher in eigens für sie eingerichteten Schule unterrichtet wurden, weil die Auffassung vorherrschte, dass ihnen mit besonderen Maßnahmen in abgeschirmten Einrichtungen am besten geholfen werden könne. Die Bildungskommission folgt dieser Auffassung nicht. Sie legt in der vorliegenden Empfehlung eine neue Konzeption zur pädagogischen Förderung behinderter und von Behinderung bedrohter Kinder und Jugendlicher vor, die eine weitmögliche gemeinsame Unterrichtung von Behinderten und Nichtbehinderten vorsieht. … Damit stellt sie der bisher vorherrschenden schulischen Isolation Behinderter ihre schulische Integration entgegen“ (Bildungskommission 1973, 15f).

Aus dem geplanten „Paradigmenwechsel“ der Bildungskommission ist in den folgenden Jahrzehnten in der Bundesrepublik so gut wie nichts geworden. Sollte nun der Behindertenrechtskonvention vergönnt sein, jenen Paradigmenwechsel zu initiieren, der dem Deutschen Bildungsrat im ersten Anlauf nicht gelang?

Gemäß BRK, Artikel 24, Absatz 1 „gewährleisten die Vertragsstaaten ein inklusives Bildungssystem auf allen Ebenen“. Die BRK bestimmt ferner nachdrücklich, dass das Recht auf inklusive Bildung „ohne Diskriminierung“ zu gewährleisten ist. Das Recht auf Bildung in Verknüpfung mit dem Schutz vor Diskriminierung (BRK, Artikel 5) ist als eindeutige Maßgabe zu verstehen, „ dass der Ausschluss von inklusivem Unterricht aufgrund einer Behinderung in jedem Fall eine Diskriminierung darstellt“ (Eichholz 2009,7; Latham & Watkins 2009, 6). Jenseits dieser klaren und unmissverständlichen Zielvorgabe enthält die Konvention indes keinerlei inhaltlichen Konkretisierungen, was denn ein „inklusives Bildungssystem“ ist. „Die Behindertenrechtskonvention macht keine Vorgaben darüber, auf welche Weise gemeinsames Lernen zu realisieren sei. Aussagen zur Gliederung des Schulwesens enthält die Konvention nicht“ (KMK 2011a, 3; vgl. Faber /Roth 2010). Auch das Deutsche Institut für Menschenrechte, dem die Aufgabe einer konstruktiven und kritischen Begleitung des inklusiven Reformprozesses formell übertragen wurde, betont ausdrücklich, dass über das allgemeine Rahmenziel „inklusives Schulsystem“ hinaus keine Vorgaben gemacht werden, in welchen Formen und schulischen Settings denn inklusive Bildung zu organisieren sei.

Bei der Umsetzung der BRK erweist sich diese offene Zielvorgabe als das willkommene Einfallstor für nahezu willkürliche Auslegungen und Gestaltungen. Die Unbestimmtheit des Konstrukts „inklusives Bildungssystem“ wird von konservativer Bildungspolitik als eine offene Flanke ausgemacht und konsequent für eine subversive Unterwanderung genutzt. Das bayerische Kultusministerium etwa stellt fest: „ Förderschulen verbietet die VN-BRK nicht.“ (KM-Bayern 2010, 2). Diese Feststellung ist ohne allen Zweifel richtig. Fatal ist indes, dass nach diesem Freibrief die eindeutige Richtungsentscheidung der Konvention für ein inklusives Bildungssystem „vergessen“ oder eher wissentlich verdrängt wird. Die Sonderschule wird wieder als eine legitime, von den Eltern gewünschte, fachlich hochqualifizierte und auch für manche Schüler notwendige Bildungseinrichtung restauriert. Die programmatische Formel für die Reanimation der Sonderschule lautet „Pluralität der Lernorte“. „Förderschulen mit spezifischen sonderpädagogischen Förderschwerpunkten sind sowohl Lernorte mit eigenen Bildungsangeboten als auch Kompetenz- /Förderzentren (in den Ländern gibt es unterschiedliche Bezeichnungen) mit sonderpädagogischen Angeboten in den allgemeinen Schulen. Damit sind sie je nach Bedarf alternative oder ergänzende Lernorte“ (KMK 2011a, 5). Alle KMK-Papiere und der erste Staatenbericht plädieren nachdrücklich und bestimmt für eine „Vielfalt von Förderorten und Organisationsformen sonderpädagogischer Förderung“. Und beim Verband Sonderpädagogik (VdS) liest sich die Doktrin von der Pluralität der Lernorte so: „Es darf keine Möglichkeit der Förderung aufgegeben werden aufgrund ideologischer Diskussionen, denn gerade die jetzige Bandbreite der möglichen Förderorte macht es aus, dass für jedes Kind die richtige Förderung am jeweils individuell festgelegten Förderort geleistet werden kann“ (VdS 2010, Presseerklärung).

Das ist die neue Doktrin von der „Pluralität der Lernorte“: Statt Vielfalt in den Lernorten wird Vielfalt der Lernorte propagiert. Das „begabungsgerechte“, gegliederte Schulsystem bekommt mit dem Pluralitätskonzept Zuwachs. Nicht eine einzige Schulform, weder Gymnasium noch Realschule noch Hauptschule noch Sonderschule, werden in Frage gestellt, nein, an die vorhandenen Gliederungen wird eine weitere Schulform angegliedert. Inklusion ersetzt nicht bisherige Schulformen, sondern ist eine weitere Schulform. Inklusive Bildung wird zu einem bloßen Accessoire des gegliederten Schulsystems. Das viergliedrige Schulsystem wird nicht umgebaut, sondern erhält einen zusätzlichen Anbau namens Inklusion.

Gegen eine Vielzahl von Förderorten für Kinder und Jugendliche mit Behinderungen wäre grundsätzlich nichts einzuwenden. Aber die Pluralitätsdoktrin ist mit zweierlei Theoremen verknüpft, die nicht akzeptabel sind. Erstens stellt die Doktrin den Sonderschulen aller Förderschwerpunkte eine unbefristete Bestandsgarantie aus und perpetuiert damit Exklusion als Prinzip und ad infinitum. Und zweitens traktiert die Doktrin die Sonderschule als eine gleichrangige Schulform neben inklusiven Schulen und verstößt damit gegen das Primat der Inklusion. Beide Implikationen der Doktrin „Pluralität der Lernorte“ sind mit Geist und Buchstaben der Behindertenrechtskonvention unvereinbar.

Doch die neue Doktrin „Pluralität der Lernorte“ feiert sich: Erstens schreibt es sich Liberalität auf die Fahne, denn Inklusion und Sonderschule dürfen gewählt werden. Das selektive Schulsystem wird ideologisch mit dem Nimbus pluralistischer Toleranz umkränzt. Zweitens bleibt das gegliederte System dem Grunde nach erhalten und die systemsprengende Inklusion ist zu einer gelittenen und gezähmten Nebenfigur geworden. Und drittens ist die zugelassene Inklusion im politischen Streit hervorragend nutzbar, das selektive System allezeit mit einem Alibi zu bemänteln: „Wir machen auch Inklusion!“ Die Pluralitätsdoktrin hat im bildungspolitischen Diskurs die Funktion, einer möglichen Systemdiskussion vorzubeugen und das Wasser abzugraben. Prändl, der Vorsitzende des VdS, will von einer Schulstrukturdebatte nichts wissen: „Die Frage des Lernortes ist zweitrangig!“ (DPhV 2011, 2). Er irrt! Das Menschenrecht auf umfassende und gleichberechtige Teilhabe „kann nicht lernortunabhängig verwirklicht werden. Kinder können am Lernort Förderschule Teilhabe weder leben noch lernen“ – so der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen (Hüppe 2011, 3).

 

5. Die „Pluralität der Lernorte“ wird auf Haupt- und Sonderschule reduziert

„Inklusiver Unterricht ist Aufgabe aller Schulen“ (BayEUG, Artikel 2,2) – so oder ähnlich lauten viele Formulierungen in bildungspolitischen Dokumenten und in Schulgesetzen. Auf der Homepage des Staatlichen Schulamtes der Landeshauptstadt München heißt es erläuternd und bekräftigend: „Die Vertragsstaaten haben sich dazu verpflichtet, den Zugang zum Unterricht in allen Schularten gleichberechtigt sicherzustellen. Inklusion ist damit eine verbindliche Aufgabe aller Schulen und Schularten sowie aller Bildungseinrichtungen.“

Nun sollte man meinen, dass die neue Doktrin von der „Pluralität der Lernorte“ wirklich alle Schulen und alle Schulformen einschließt und in die Entwicklung eines inklusiven Schulsystems einbezieht. Weit gefehlt. Pluralität der Lernorte bedeutet keineswegs, dass Schüler mit Behinderungen ausnahmslos alle Schulformen besuchen können. Bayern hält die „schulartspezifischen Regelungen für die Aufnahme, das Vorrücken, den Schulwechsel und die Durchführung von Prüfungen an weiterführenden Schulen (z.B. Übertrittsvoraussetzungen)“ (Aktionsplan Bayern 2011, 17) ausdrücklich aufrecht. Diese gesetzliche Bestimmung zementiert das gegliederte Schulwesen und schließt Schülern mit Behinderungen von Realschulen und Gymnasien aus: „Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt Lernen und geistige Entwicklung nutzen diesen Weg (der Inklusion; H.W.) in Grund- und Hauptschule“, bekennt der Aktionsplan Bayern mit entwaffnender Offenheit (2011, 17; vgl. Wocken 2011e). Die Vision der Inklusion ist zusammengeschrumpft und verkommt zu einer partiellen Fusion von Haupt- und Sonderschule.

Die Bestimmung „ein inklusives Bildungssystem auf allen Ebenen“ (BRK, Artikel 24, 1) erfährt in den einschlägigen Rechtsgutachten klare Auslegungen: „In Vertragsstaaten mit gestuften Schulsystemen darf sich die Inklusion nicht nur auf eine Schulform beschränken.“ „Für Deutschland bezieht sich die Verpflichtung zu einem inklusiven, d.h. auch zieldifferenzierendem Schulangebot daher nicht nur auf Hauptschulen, sondern auch auf die höheren Schulformen der Realschule und des Gymnasiums“ (Poscher u.a. 2008, 29). Dem Eckpunkte-Papier des Deutschen Instituts für Menschenrechte zufolge sollen Schulgesetze „den Vorrang des gemeinsamen Unterrichts von behinderten und nicht behinderten Kindern in den Primar- und Sekundarstufen I und II (das heißt alle Schulformen einschließlich Gymnasium)“ (DIM 2011, 11) sichern. Die zitierten Rechtsgutachten beschämen die bayerischen schulpolitischen Bestimmungen als konventionswidrig. Lernbehinderte Kinder und Jugendliche dürfen in Bayern bestenfalls die Türschwellen von Hauptschulen übertreten.

6. Akt: Inklusive Bildung wird in parainklusive Organisationsformen abgedrängt

Die Behindertenrechtskonvention fordert die Entwicklung eines inklusiven Schulsystems, macht indes keinerlei Vorgaben über Art und Formen eines inklusiven Unterrichts. Die Vertragsstaaten haben einen relativ großen Gestaltungsspielraum bezüglich der Organisationsformen eines inklusiven Unterrichts: Größe der Lerngruppe, numerisches Verhältnis von behinderten und nicht behinderten Schülern in einer Lerngruppe, zusätzliche personelle Ressourcen, Balance von gemeinsamen und individualisierenden Lernsituationen, Formen der Leistungsbeurteilung, Versetzungsregeln und anderes mehr können durchaus unterschiedlich gestaltet sein. Die Unbestimmtheit des Konstrukts „inklusiver Unterricht“ erlaubt eine flexible Gestaltung inklusiver Organisationsformen, bedeutet aber keineswegs eine völlige Beliebigkeit.

Einige Bundesländer haben Organisationsformen inklusiver Bildung entwickelt, die den Ansprüchen eines gemeinsamen Lernens nicht gerecht werden. Zu diesen problematischen Organisationsformen zählen etwa die sog. Außenklassen. Das Rechtsgutachten von Poscher u.a. (2008) äußert sich hierzu folgendermaßen: „Eine … Möglichkeit des integrativen Unterrichts besteht in der Einrichtung von Außenklassen von Förder- bzw. Sonderschulen. Gemeinsamer Unterricht findet hier allenfalls in bestimmten Fächern statt. Daneben treffen Schüler mit und ohne Behinderungen nur in den Pausen oder bei außerunterrichtlichen Veranstaltungen aufeinander. Dies ist keine Inklusion im Sinne der Behindertenrechtskonvention“ (Poscher u.a. 2008, 50). Ebenso deutlich fordert das Deutsche Institut für Menschenrechte, dass Außenklassen auslaufen sollen und statistisch in die Exklusions-Quote einzubeziehen sind (DIM 2011, 16).

Die juristischen Stellungnahmen wenden sich deutlich gegen eine Inklusion lediglich unter einem gemeinsamen Schuldach nach Art einer additiven Gesamtschule und auch gegen eine reduktionistische Inklusion in den Randbereichen von Schule und Unterricht. Begegnungen auf dem Pausenhof und an der Bushaltestelle, gemeinsame Feste und Feiern, gemeinsamer Unterricht ausschließlich in einigen Nebenfächern sowie kein verbindlich definiertes Minimum an gemeinsamen Lernsituationen ermöglichen keine „volle und gleichberechtigte Teilhabe an der Bildung“ (BRK, Artikel 24, Abs. 3). In diesem Sinne sind - je nach Ausgestaltung - Außenklassen, separate Fördergruppen und andere kooperative Maßnahmen parainklusive Organisationsformen. Die bayerische Losung „Inklusion durch Kooperation“ gehört einem präinklusiven Zeitalter an und bleibt hinter den völkerrechtlich verbindlichen Anforderungen zurück.

Ebenfalls inakzeptabel ist das Konzept der sog. Kooperationsklassen:

„In Kooperationsklassen der Volksschulen und Berufsschulen wird eine Gruppe von Schülerinnen
und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf zusammen mit Schülerinnen und Schülern
ohne sonderpädagogischen Förderbedarf gemeinsam unterrichtet. Dabei erfolgt eine stundenweise
Unterstützung durch die Mobilen Sonderpädagogischen Dienste“ (BayEUG §30a, 7).

Ein explizites Zugeständnis eines zieldifferenten Unterrichts in Kooperationsklassen fehlt im Gesetz. Die Kooperationsklassen sind für Schüler mit Lern-, Sprach- und Verhaltensbeeinträchtigungen gedacht. Sie werden nur im 1. und 2. sowie im 5. und 6. Jahrgang geführt, danach wird jeweils die sonderpädagogische Unterstützung gänzlich eingestellt. Die Kooperationsklassen folgen damit erkennbar einem überholten Konzept der Integration und sind auf eine „Normalisierung“ der Kinder mit Behinderungen angelegt. Auch der wissenschaftliche Beirat kritisiert die Zurücknahme der sonderpädagogischen Unterstützung nach 2 Jahren: „Förderbedarf ‚wächst sich in der Regel nicht aus‘, sondern besteht während der gesamten Schulzeit“ (Fischer u.a. 2011, 5).

 

7. Akt: Das Recht auf inklusive Bildung wird unter Ressourcenvorbehalt gestellt

In der Geschichte der Inklusionsentwicklung hat das einschlägige Urteil des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahre 1997 einen hohen Stellenwert. Einerseits wird in diesem Urteil das Primat der Integration nachdrücklich bestätigt, andererseits wird Integration unter den Vorbehalt der personellen, sächlichen und organisatorischen Voraussetzungen gestellt. In der Folge haben viele Länder diesen Ressourcenvorbehalt als pauschale Rechtfertigung genutzt, um „Integration“ rigoros zu drosseln oder gar nicht umzusetzen.

Die BRK kennt einen Ressourcenvorbehalt in dieser Form nicht mehr. Das Menschenrecht auf Inklusion ist voraussetzungsunabhängig. Jeder Vertragsstaat hat sich verpflichtet, dieses Menschenrecht „unter Ausschöpfung seiner verfügbaren Mittel“ (BRK, Artikel 4, 2) bis zur Grenze einer unverhältnismäßigen und unbilligen Belastung (BRK, Artikel 2) zu verwirklichen. Sowohl das Deutsche Institut für Menschenrechte als auch das Riedel-Gutachten unterstreichen, dass das Menschenrecht auf Inklusion grundsätzlich nicht mit einem Ressourcenvorbehalt verknüpft werden kann, wohl aber die progressive Realisierung eines inklusiven Bildungssystems (vgl. Faber/Roth 2010, 1198). Aus dieser Interpretation wird konsequent gefolgert, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1997 so nicht mehr haltbar und revisionsbedürftig sei. Auch der Verband Sonderpädagogik unterstreicht diese Position: „Insbesondere die personelle, sächliche und organisatorische Ausstattung der Schule darf kein Grund für die Verweigerung eines inklusiven Schulbesuchs sein“ (VdS 2010, 81).

Der völkerrechtliche Progressionsvorbehalt wird von der Bildungspolitik umgedeutet als grundsätzlicher Finanzierungsvorbehalt. Aus Sorge um eine unkontrollierbare Kostenlawine bekräftigen sowohl die KMK als auch die Bundesländer in ihren Programmen und novellierten Schulgesetzen nachdrücklichst den traditionellen Ressourcenvorbehalt. Der Inklusionsentwicklung wird die Daumenschraube des Haushalts angelegt. Das Menschenrecht auf inklusive Bildung wird mit dem Vorbehalt der Finanzierbarkeit verknüpft, Inklusion erfolgt nach Kassenlage. Verschiedene Länder (z. B. Bayern, Hessen) nehmen explizit in die Gesetzesnovellierung den traditionellen Ressourcenvorbehalt auf. In §54 des Hessischen Schulgesetzes heißt es:

„Kann an der zuständigen allgemeinen Schule die notwendige sonderpädagogische Förderung nicht oder nicht ausreichend erfolgen, weil die räumlichen und personellen Möglichkeiten oder die erforderlichen apparativen Hilfsmittel oder die besonderen Lehr- und Lernmittel nicht zur Verfügung gestellt werden können, bestimmt das Staatliche Schulamt auf der Grundlage einer Empfehlung des Förderausschusses nach Anhörung der Eltern, an welcher allgemeinen Schule oder Förderschule
die Beschulung erfolgt.“

Ein Lichtblick ist der Stadtstaat Hamburg, der als einziges Bundesland den Ressourcenvorbehalt nicht kennt.

 

8. Akt: Inklusive Bildung wird systematisch unterfinanziert

Die Fesselung der Inklusionsentwicklung durch die Haushaltslage wird nicht allein für die progressive Realisierung ins Spiel gebracht, sondern wirkt sich in einer sehr nachhaltigen Weise auch in einer systematischen Unterfinanzierung der inklusiven Maßnahmen aus. Behinderte Kinder haben dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz entsprechend das Anrecht auf die gleichen sächlichen und personellen Ressourcen an jedwedem Lernort, sowohl in der Sonderschule als auch in der allgemeinen Schule. Dies folgt zwingend aus dem Gleichheitsgebot des Grundgesetzes. In vielen Bundesländern werden die inklusiven Maßnahmen aber weniger attraktiv und weniger leistungsfähig und damit ungleichwertig ausgestattet.

Ein systematischer Vergleich der finanziellen und personellen Ressourcen zwischen Inklusions- und Sonderschulen kann an dieser Stelle nicht geleistet werden. Beispiele mögen genügen. In Niedersachsen erhalten Schulen, die dem „Regionalen Integrationskonzept“ folgend Schüler mit Lern-, Sprach- und Verhaltensproblemen aufnehmen, pro Klasse und pro Woche lediglich zwei magere zusätzliche Sonderpädagogenstunden. In Bayern bekommt ein einzelintegriertes Kind ebenfalls weniger als in Sonderschulen, nämlich wöchentlich zusätzlich eine Stunde durch den Mobilen sonderpädagogischen Dienst (MSD) (Fischer u.a. 2011, 9). In Sonderschulen dagegen unterrichtet ein Sonderschullehrer Klassen mit etwa zehn Kindern; d.h. auf ein Kind mit sonderpädagogischem Förderbedarf entfallen in Sonderschulen durchschnittlich etwa drei Sonderpädagogenstunden. Eine detailliertere Grundlegung einer verteilungsgleichen und –gerechten Ressourcenzumessung ist den Gutachten von Klemm/Preuss-Lausitz (2008 und 2011) zu entnehmen.

Man kann den „Elternwillen“ politisch auch durch eine ungleiche Mittelzuweisung für Sonderschulen und inklusive Schulen steuern. Die Eltern verbinden mit guten Gründen ein Mehr an Ressourcen vielfach auch mit einem Zugewinn an pädagogischer Qualität, sie wählen häufig nicht eine Schulform für ihr behindertes Kind, sondern die bessere Mittelausstattung. „Deshalb gibt es Eltern, die zwar die gemeinsame Unterrichtung in der allgemeinen Schule wollen, aber dann doch die Förderschule wählen müssen, weil die Bedingungen einer umfassenden Versorgung für Kinder mit schwerwiegenderen Beeinträchtigungen dort besser sind“ (Schumann 2010). Die Wahl der ressourcenpriviligierten Sonderschule durch die Eltern kann die Politik wiederum für sich als Legitimation nutzen, die Sonderschule sei von den Eltern selbst gewollt. Durch eine systematische Unterfinanzierung wird also inklusive Bildung weniger attraktiv für die Eltern ausgestattet und zugleich in ihrem pädagogischen Erfolg erheblich gefährdet. Die Minderausstattung inklusiver Bildung widerspricht der Forderung eines hochwertigen Unterrichts (BRK, Artikel 24, 2). Ungleichbehandlung ist ein Verstoß gegen das „Gesetz der Ressourcengleichheit“ (Wocken 2011b, 100). Dieses Gesetz der Ressourcengleichheit kann als ein anerkanntes Prinzip der Personalzuweisung gelten. In einer bayerischen Verordnung wird für die Ressourcenadministration der Schlüssel folgendermaßen formuliert: „Im Grundsatz gilt als Maßstab die entsprechende (personelle) Förderung an der Förderschule“ (MSD 2011, 6). Die systematische Minderausstattung inklusiver Maßnahmen ist als ein Versagen „angemessener Vorkehrungen“ zu werten und erfüllt damit den Tatbestand einer „unmittelbaren Diskriminierung“ (vgl. BRK, Artikel 2).

 

9. Akt: Die Länder verweigern eine Kostenbeteiligung nach dem Konnexitätsprinzip

Die Umsetzung der Behindertenrechtskonvention hat zu einer höchst konfliktreichen Baustelle zwischen Bund, Ländern und Kommunen geführt. Das Konfliktfeld firmiert unter dem sperrigen Fachbegriff Konnexität. Der Nürnberger Oberbürgermeister Maly erklärt augenzwinkernd den Grund für das allgemeine Achselzucken: „Wer tippt schon gerne ein Wort in den Computer, wenn dann das Wort unterkringelt wird, weil das Rechtschreibprogramm über Konnexität stolpert?“ Maly, zugleich Vorsitzender des Bayerischen Städtetages, empfiehlt leutselig, das Konnexitätsprinzip einfach mit „Kellnerprinzip“ zu übersetzen, was bedeutet: „Wer Inklusion bestellt, muss Inklusion bezahlen!“ (Bayerischer Städtetag 2011). Des Pudels Kern des Konflikts um Konnexität ist also die ebenso schlichte wie schwierige Frage: Wer bezahlt?

Die Finanzierung des professionellen pädagogischen Personals obliegt in allen Bundesländern aufgrund ihrer Zuständigkeit für das Bildungswesen den Ländern. Für die Entwicklung eines inklusiven Bildungssystems fallen über die Kosten für das Lehrpersonal hinaus erhebliche Mehrkosten an, die nach gegenwärtiger Rechtslage von den Kommunen zu tragen sind. Hierzu zählen: Investitionen zur Schaffung barrierefreier Schulen, Schülerbeförderung, Lernmittelversorgung und sowie zusätzliches Personal. Die KMK-Empfehlungen erläutern:

„Die schulische Bildung und Erziehung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen erfordert vielfach den Einsatz von Personen mit unterschiedlichen Professionen und Qualifikationen. Dazu gehört lehrendes und nicht lehrendes Personal, das von unterschiedlichen Leistungs- und Kostenträgern zur Verfügung gestellt wird. Zum nicht lehrenden Personal, das die Tätigkeit der Lehrkräfte im Bildungs- und Erziehungsprozess unterstützt, gehören Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit einer sozialpädagogischen Ausbildung, Personen mit therapeutischer und pflegerischer sowie Assistenzpersonal“ (KMK 2011, 21).

Die Kommunen als Träger der Sozial- und Jugendhilfe sind nach § 35 a SGB VII für die Beschäftigung des nichtlehrenden Personals zuständig. Nicht allein die gestiegenen Bau-, Beförderungs- und Lernmittelkosten, sondern insbesondere die beträchtlichen Aufwendungen für das nichtlehrende Personal haben die Kommunen in den letzten Jahren aufmerken lassen. Der exponentielle Anstieg der Fallzahlen für Integrationshelfer hat die Kommunen sensibilisiert und endgültig auf die Barrikaden getrieben.

Der Freistaat Bayern kann als ein Protagonist einer hartnäckigen Verweigerung des Konnexitätsprinzips gelten (Bayerischer Städtetag 2011a und b). Bayern hat sich eine ebenso listenreiche wie unfaire oder gar verfassungswidrige Lösung des Konnexitätsproblems einfallen lassen. Die Einrichtung von inklusiven Maßnahmen wird per Gesetz von der Zustimmung der Schulaufwandsträgers abhängig gemacht. Die Umsetzung schulischer Inklusion ist also für die Kommunen nicht verpflichtend, sondern freiwillig. Weil das Land Inklusion nicht bestellt und angeordnet hat, muss es folglich auch nicht zahlen. Mit dem Freiwilligkeitsprinzip versucht das Land, sich vor Zahlungsverpflichtungen zu drücken und trickreich das Konnexitätsprinzip auszuhebeln.

Man kann sich unschwer ausmalen, wie Inklusion nächstens in Bayern ablaufen wird. Kultusbehörden und Kommunen werden sich wechselseitig den schwarzen Peter zuschieben. Die Eltern von Kindern mit Behinderungen dürfen erst einmal Inklusion wählen – so weit, so gut. Sollte die Inklusion von Kindern mit Behinderungen jedoch mit Kosten verbunden sein, können und werden die notorisch klammen Kommunen sagen: „Wir wollen ja, aber wir haben kein Geld!“ Die weitergehende Anfrage bei den Schulverwaltungen auf allen Ebenen wird wohl mit der Antwort beschieden werden: „Wir wollen ja, aber nicht wir, sondern die Kommunen sind zuständig!“ Bei diesem Ping-Pong-Spiel können sich alle auf das Schulgesetz berufen; alle haben Recht und alle waschen sich in Unschuld die Hände. Das Nachsehen haben frustrierte, verletzte, gedemütigte und entrechtete Eltern; sie müssen enttäuscht, macht- und hilflos zur Kenntnis nehmen, dass ihren Kindern das Menschenrecht auf inklusive Bildung verweigert wird.

Die strittige Finanzierungsfrage wird obendrein weiter kompliziert durch die unterschiedlichen dienstrechtlichen Zuständigkeiten für das lehrende und nichtlehrende, zusätzliche Personal. Im Klassenzimmer müssen Lehrer und Integrationshelfer Hand in Hand zusammenarbeiten, einer einvernehmlichen und konstruktiven Zusammenarbeit steht aber ein geteiltes Dienst- und Weisungsrecht entgegen. Der Vorgesetzte der Lehrer ist die Schulverwaltung, der „Helfer“ dagegen die Sozialverwaltung. Um das Dienst- und Finanzproblem gleichermaßen zu lösen, schlägt der Deutsche Städtetag die „Schaffung einer einheitlichen Zuständigkeit der Länder für Lehrpersonal und Integrationshelfer und ähnliches Unterstützungspersonal“ (Deutscher Städtetag 2011, 6) vor.

 

10. Akt: Das Kindeswohl wird als Grenze schulischer Inklusion bestimmt

Das „Kindeswohl“ spielt in der bildungspolitischen Diskussion eine nicht unerhebliche Rolle. Die BRK selbst erhebt das Wohl des Kindes zum obersten Kriterium aller pädagogischen und bildungspolitischen Maßnahmen: „Bei allen Maßnahmen, die Kinder mit Behinderungen betreffen, ist das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist“ (BRK, Artikel 7). Das soziale Modell von Behinderungen verpflichtet dazu, vorab die sozialen Kontexte zu befragen, ob alle möglichen und erforderlichen Vorkehrungen getroffen sind, die das Wohl des behinderten Kindes befördern können. Der prüfende Blick richtet sich dabei zunächst auf die Ressourcen und Barrieren des Umfelds und wendet sich dann erst in einem zweiten Schritt den Potentialen und Einschränkungen des Kindes zu. In diesem Sinne wäre durchaus kritisch zu hinterfragen, ob Noten, Sitzenbleiben, Schulverweise und andere Rituale der Selektion nachweislich und begründbar dem Wohl aller Kinder dienen.

Diese Interpretation des Kindeswohls wird auch durch das Deutsche Institut für Menschenrechte gestützt: „Der Grundsatz ‚Wohl des Kindes‘ verbindet sich mit der Vermutung, dass das Kindeswohl im inklusiven Regelschulzusammenhang am besten verwirklicht werden kann. Dieser Grundsatz darf nicht als Schranke des Rechts auf inklusive Bildung gelten. Vielmehr leitet der Grundsatz die Interpretation der rechtlichen Bestimmungen und zwingt, das Individualrecht aus der Perspektive des Rechtsinhabers oder der Rechtsinhaberin zu sehen“ (DIM 2011, 14). „Das Kindeswohl aus der Perspektive der BRK dient deshalb in erster Linie dazu, Kindern mit einer Behinderung die Durchsetzung ihres Anspruchs auf gesellschaftliche Inklusion zu erleichtern und zu gewährleisten, nicht jedoch dient es … als Schranke eben dieses Anspruchs“ (Riedel 2010, 24). Die Eltern sind verpflichtet, über den Bildungsweg und den Lernort treuhänderisch im Interesse des Kindes zu entscheiden. Dem Deutschen Institut für Menschenrechte zufolge ist nicht die Entscheidung für Inklusion, sondern die Wahl von Sondereinrichtungen begründungsbedürftig: „Die Eltern haben bei der Ausübung der elterlichen Sorge den Leitgedanken der Inklusion zu beachten und ggf. zu erklären, warum sie keine inklusiven Bildungsangebote wahrnehmen“ (DIM 2011, 14).

Die konservativ geprägte Diskussion leidet unter einer völlig einseitigen Interpretation des Kindeswohls. Das Kindeswohl wird ausschließlich als Grenze der Inklusion behinderter Kinder diskutiert. Entsprechend fungiert das Kindeswohl als eine Art Abwehrmechanismus gegen Inklusion. Gelegentlich gewinnt man den Eindruck, als werde das Kindeswohl als eine Trumpfkarte benutzt, um die Inklusion in die Schranken verweisen zu können. Diese Sichtweise, dass das Recht auf Inklusion durch das Kindeswohl begrenzt wird, kommt beispielsweise im novellierten bayerischen Schulgesetz zum Ausdruck:

„Kann der individuelle sonderpädagogische Förderbedarf an der allgemeinen Schule … nicht hinreichend gedeckt werden und
1. ist die Schülerin oder der Schüler dadurch in der Entwicklung gefährdet oder
2. beeinträchtigt sie oder er die Rechte von Mitgliedern der Schulgemeinschaft erheblich,
besucht die Schülerin oder der Schüler die geeignete Förderschule“ (BayEUG §41, Abs. 5).

Textstellen, in denen das Recht der Eltern, eine Sonderschule zu wählen, mit Blick auf das Kindeswohl begrenzt wird, finden sich in der öffentlichen Debatte nicht. Textstellen, in denen das Elternrecht als dienendes Recht, das zum Wohl der Kinder und unter Beachtung ihres menschenrechtlichen Anspruchs auf Inklusion und Nichtdiskriminierung auszuüben ist, beschrieben wird, sucht man ebenfalls vergeblich. Als ärgerliche und inakzeptable Malaise der Kindeswohl-Debatte sind also die völlige Verdrehung der Perspektive und die einseitige Rechtsinterpretation zu Lasten des behinderten Kindes zu beklagen.

Die Schieflage der Kindeswohl-Diskussion ist ein weiterer Fall von Entkernung. Es ist richtig, die Rechtsnorm „Wohl des Kindes“ als oberste Maxime zu thematisieren und einzufordern (Schale); es ist problematisch bis falsch, eine unzulängliche Kind-Umfeld-Passung ursächlich einseitig dem Kind anzulasten (Kern) und entsprechend dieser individualisierenden, „medizinischen“ Diagnose das behinderte Kind als „unzumutbar“ oder „ungeeignet“ aus der Inklusion zu eliminieren. Im Fokus des Kindeswohls steht das Primat der Inklusion und nicht die Grenze der Inklusion.

 

11. Akt: Das Elternwahlrecht wird für den Erhalt der Sonderschule instrumentalisiert

Das gegliederte Schulwesen ist nach den Kriterien Leistung, Eignung und Begabung gegliedert, oder sollte es doch eigentlich sein. Eine Mitbestimmung der Eltern, ein Wahlrecht der Eltern ist einem selektiven Schulsystem ursprünglich völlig fremd. Ein gegliedertes Schulsystem offeriert nämlich die verschiedenen Schulformen keineswegs zur freien Auswahl. In etwa der Hälfte aller Bundesländer gibt es beim Übergang von der Primarstufe in die Sekundarstufenschulen kein Elternwahlrecht, ohne dass dies verfassungswidrig wäre. In all diesen Ländern entscheiden nicht die Eltern, sondern Noten, Testergebnisse, Prüfwochen oder Lehrerurteile über den Zugang zu weiterführenden Schulen.

In der Behindertenpädagogik spielt der Elternwille je nach Förderschwerpunkt historisch wie gegenwärtig eine unterschiedliche Rolle. Die „Hilfsschule“ oder Förderschule „Lernen“ verdankt sich eher dem Lehrer- als dem Elternwillen (Ellger-Rüttgardt 1980):

„Weder die soziale Not der unteren Bevölkerungsschichten noch die Unzulänglichkeiten der Regelschule sowie die nachteiligen Folgen des Hilfsschülerstatus fanden Berücksichtigung bei der Entscheidung über das schulische Schicksal des einzelnen Kindes. … Die einzige Reaktion auf den Widerstand der Eltern bestand in der unnachgiebigen Anwendung von gesetzlichem Zwang“ (Ellger-Rüttgardt 2003,125).

Es ist nun einigermaßen befremdlich und unglaubwürdig, wenn ausgerechnet die Sonderschule, die den Elternwillen missachtet hat, die sich als Zwangsanstalt etabliert und über 100 Jahre die Sonderschulpflicht praktiziert hat, gegenwärtig in der öffentlichen Debatte für das Elternwahlrecht eintritt. Insbesondere der Verband Sonderpädagogik (VdS) profiliert sich als Anwalt des Elternwillens. In Grundsatzpapieren des VdS heißt es ausdrücklich: „Inklusive Bildungsangebote berücksichtigen in jedem Fall das Wunsch- und Wahlrecht“ (VdS 2011, 79). Und: „Die Eltern der Kinder und Jugendlichen mit Behinderungen haben ein Wahlrecht hinsichtlich des Lernortes“ (VdS 2010, 81). Von Seiten der Wissenschaft sekundiert Otto Speck: „Kaum beachtet wird das in der UN-Behindertenrechtskonvention niedergelegte Wahlrecht der Eltern“ (Speck 2011, 89). Die Apologeten der Sonderschule irren. Die UN-BRK kennt kein Elternwahlrecht! Der Begriff Elternwahlrecht taucht in der gesamten Konvention weder wörtlich noch sinngemäß auf. Die BRK verzichtet bewusst auf ein Elternwahlrecht, denn das Recht auf inklusive Bildung ist ein Recht des Kindes! Inklusion wird menschenrechtlich als Individualrecht des Kindes begründet und bedarf keinerlei Rechtfertigung durch ein Elternwahlrecht.

Die konservative Logik: „Weil es ein Elternwahlrecht gibt, muss es auch Sonderschulen geben“, instrumentalisiert in unzulässiger Weise das Elternwahlrecht für die Aufrechterhaltung des gegliederten Schulwesens. Es gibt weder ein Recht auf ein Elternwahlrecht noch ein Recht auf Sonderschule. Auf ein Elternwahlrecht könnte im Einklang mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik einerseits durchaus verzichtet werden, andererseits kann und darf es legitimer Weise durchaus ein gesetzliches Elternwahlrecht geben. Zu seiner Begründung kann indes auf keinen Fall die Behindertenrechtskonvention bemüht werden. Der begrenzte Stellenwert eines Elternwahlrechts in einem inklusiven System wird in einer Stellungnahme des Instituts für Menschenrechte sehr deutlich:

„Die in einigen Ländern vorgesehene Einführung des genannten Wahlrechts der Eltern, zwischen Regel- und Sonderbeschulung zu entscheiden, ist nur übergangsweise vertretbar: Sollte die Existenz eines Elternwahlrechts nachweislich den Aufbau eines inklusiven Bildungssystems verzögern oder untergraben, beispielsweise weil es die erforderliche Reorganisation von Kompetenzen und Ressourcen für das Regelschulsystem erschwert und in diesem Zuge das Sonderschulwesen stärkt, ist das Elternwahlrecht mit dem Gebot der progressiven Verwirklichung des Rechts auf inklusive Bildung nicht in Einklang zu bringen“ (DIM 2011).

 

12. Akt: Die Schulstatistiken werden inklusionsfreundlich gestaltet

Ein weiterer bemerkenswerter Effekt der Pluralitätsdoktrin ist in den statistischen Bilanzen zu verzeichnen. Der Verpflichtung zum Aufbau eines inklusiven Schulsystems kommen manche Bundesländer schlicht und einfach auch durch eine inklusivere Verschönerung der Schulstatistiken nach. Die Entwicklung eines inklusiven Schulsystems wird durch statistische Manipulationen vorgetäuscht, die Schulstatistiken erhalten ein Remake und werden inklusionsfreundlich geliftet. In Bayern lag laut KMK-Statistik im Schuljahr 2009 der Anteil der integriert beschulten Kinder mit Behinderungen bei 12,5 Prozent. Im Aktionsplan der bayerischen Staatsregierung (Aktionsplan Bayern 2011) wird völlig überraschend ein Jahr später eine Inklusionsquote von 25 Prozent mitgeteilt. An realen Inklusionsentwicklungen ist zwischenzeitlich nichts passiert, aber der Druck zum Aufbau eines inklusiven Schulsystems fand ein Ventil in den amtlichen Schulstatistiken. Die Inklusionsstatistiken der Bundesländer dürften in den nächsten Jahren einen merklichen Anstieg verzeichnen, ihr Realitätsgehalt dürfte dagegen eher fragwürdig werden; weit aussagekräftiger wären hier Separationsquoten). Kritischen Zeitgenossen sei empfohlen, in der eigenen Stadt einen Rundgang zu machen, ob die Sonderschulen wirklich geschrumpft sind oder gar aufgelöst wurden. Die soziale Erwünschtheit wird in nächster Zeit definieren, welche behinderten Schüler als segregiert oder inkludiert gezählt werden. Der letzte unverfälschte, halbwegs glaubwürdige Bericht über die Statistik von Inklusion und Exklusion dürfte wohl das Gutachten von Klemm (2010) sein. Ein Bericht, dem unerwartet historische Exzellenz zukommt. Eine kritische Zivilgesellschaft hat gemäß Artikel 31 „Statistik und Datensammlung“ einen Anspruch auf eine transparente Dokumentation und nachprüfbare Rechenschaftslegung mit dem Zweck, „die Umsetzung der Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen durch die Vertragsstaaten zu beurteilen“ (BRK, Artikel 31,2).

 

13. Akt: Die Partizipation der Zivilgesellschaft wird minimalisiert

Der Entstehungsprozess der Behindertenrechtskonvention kann treffend mit einem Slogan der internationalen Behindertenbewegung überschrieben werden: „Nichts über uns ohne uns!“ Menschen mit Behinderungen waren „in einem bis dahin nicht gekannten Ausmaß an der Erarbeitung einer internationalen Rechtsnorm beteiligt; auf allen Ebenen und in allen Funktionen: als Betroffene und als Experten, als Zivilgesellschafts- und als Regierungsvertreterinnen“ (Degener 2009, 264). Auch in der Konvention spielt „Partizipation“, in der deutschen Übersetzung „Teilhabe“, ein herausragende Rolle (Hirschberg 2011).

Bei der Umsetzung dieses Übereinkommens und bei allen Entscheidungen, „die Menschen mit Behinderungen betreffen, führen die Vertragsstaaten mit den Menschen mit Behinderungen, einschließlich Kindern mit Behinderungen, über die sie vertretenden Organisationen enge Konsultationen und beziehen sie aktiv ein“ (Artikel 4, 3).
„Die Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen, wird in den Überwachungsprozess einbezogen und hat in vollem Umfang daran teil“ (Artikel 33, 3).

 

Die Inklusionsentwicklung in der BRD ist noch recht jung und verläuft in den sechzehn Bundesländern höchst unterschiedlich. Wegen der unübersichtlichen Lage können daher über die Partizipation der Zivilgesellschaft zum jetzigen Zeitpunkt (2011) nur vorläufige und beispielhafte Angaben gemacht werden. Erste Erfahrungen veranlassen indes zu der begründeten Hypothese, dass die Partizipation der Zivilgesellschaft nach der Ratifikation nicht in möglicher und gebotener Weise realisiert wurde. Die Hypothese will auch dazu ermahnen, die Umsetzung des Partizipationsgebots künftig mit Wachsamkeit zu verfolgen.

Bei Schulgesetznovellierungen und bei Erarbeitung von Aktionsplänen wurden Selbstvertretungsorganisationen der Behinderten und behindertenpolitische Verbände sowohl vom Bundesministerium für Arbeit als auch von den Sozial- und Kultusministerien der Bundesländer zunächst durchaus einbezogen. Davon zeugen zahlreiche Symposien, Tagungen, Anhörungen mit Gelegenheiten zu schriftlichen und mündlichen Stellungnahmen. Der Schwung der ersten Stunde scheint sich jedoch zunehmend abzuschwächen (Arnade 2011). In einer Stellungnahme zu den KMK-Empfehlungen „Inklusive Bildung“ beklagen siebzehn (!) namhafte Behindertenverbände ihre unzulängliche Einbeziehung durch die KMK: „Es scheint, dass der KMK an einer ernsthaften Auseinandersetzung mit den Positionen der Verbände behinderter Menschen wenig gelegen war bzw. ist. … Zudem wurden zentrale inhaltliche Forderungen der Verbände bislang nur sehr unzureichend berücksichtigt“ (GLGL /DBR /SoVD 2011b, 1). Die Selbstvertretungsorganisationen und behindertenpolitische Verbände haben offensichtlich nicht das Gefühl einer vollen und wirksamen Teilhabe entwickeln können.

Noch weniger partizipativ scheint sich die Einbeziehung der Wissenschaft in den Umsetzungsprozess zu gestalten. Das Institut für Menschenrechte folgert aus dem Strukturmerkmal „Anpassungsfähigkeit“: „Der Aufbau eines inklusiven Bildungssystems im Sinne der UN-Behindertenrechtskonvention sollte unter unabhängiger wissenschaftlicher Begleitung erfolgen und … nach wissenschaftlichen Kriterien evaluiert werden“ (DIM 2011, 16). Die kommunalen Spitzenverbände in NRW fordern sehr klar: „Eine wissenschaftliche Begleitung und Auswertung des Umwandlungsprozesses zu einem inklusiven Schulsystem ist unverzichtbar“ (Spitzenverbände NRW 2011). NRW hat sich in Form mehrerer Expertisen, Forschungsprojekte und Diskursrunden des wissenschaftlichen Sachverstandes bedient (Klemm/Preuss-Lausitz 2011; Werning 2011). In Bremen hat ein Gutachten von Klemm/Preuss-Lausitz (2008) maßgeblich zur Gestaltung eines Reformkonzepts beigetragen. In Bayern wurden vier Wissenschaftler landeseigener Universitäten auf eine Hospitationsreise zu sog. „Best-Practice“-Schulen geschickt; bei der Vorlage ihres „Hospitationsberichts“ (Fischer /Heimlich /Kahlert /Lelgemann 2011) war das Schulgesetz allerdings schon durch den Landtag verabschiedet. Es ging wohl eher um die nachträgliche Dekoration einer bereits beschlossenen Sache. In den beiden KMK-Papieren (KMK 2010; KMK 2011) und im Staatenbericht (BMAS 2011) wird der Wissenschaft allenthalben eine Aufgabe in der Lehrerbildung, nicht jedoch in der konstruktiven Mitwirkung an der Implementation und Evaluation inklusiver Maßnahmen zugewiesen. Es verfestigt sich eher der Eindruck, dass wissenschaftliche Expertise nicht gefragt ist und die Bildungspolitik sich mit Selbsteinschätzungen und Selbstbekräftigungen bescheidet.

 

14. Akt: Die KMK verabschiedet „Empfehlungen“ ohne Empfehlungen

Die UN-Behindertenrechtskonvention macht eine gründliche Überarbeitung der „Empfehlungen zur sonderpädagogischen Förderung in den Schulen der Bundesrepublik Deutschland“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 6. Mai 1994) unabdingbar. Die Kultusministerkonferenz (KMK) ist ein freiwilliger Zusammenschluss der Kultusministerien aller Bundesländer; sie behandelt nach ihrer Geschäftsordnung „Angelegenheiten der Kulturpolitik von überregionaler Bedeutung mit dem Ziel einer gemeinsamen Meinungs- und Willensbildung und der Vertretung gemeinsamer Anliegen“. Als nicht weisungsbefugtes Gremium ist die KMK auf ein hohes Maß an Konsens angewiesen, was angesichts der widerstreitenden Interessen und parteipolitischen Präferenzen der Kultusministerien nur schwer zu erreichen ist. Seit Mitte 2011 liegen von der Kultusministerkonferenz die neuen „Empfehlungen zur inklusiven Bildung“ im Entwurf vor. Ist Inklusion nun ein „gemeinsames Anliegen“ aller Kultusminister? Die Erwartung, dass die neuen Empfehlungen den Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik und –pädagogik widerspiegeln würden, wird durch den Entwurf schwer enttäuscht. Aus informierten Kreisen verlautet, dass insbesondere die süddeutschen Länder Sachsen, Bayern und (bis zum Regierungswechsel 2011) Baden-Württemberg sich als Bremser im Reformprozess betätigt haben (Hüppe 2011). Die ständige Drohung einer Blockade nötigte dazu, auf niedrigstem Niveau einen Minimalkonsens zu finden.

Als Kern des KMK-Papiers können thesenhaft drei Botschaften benannt werden:

Von nicht minderer Bedeutung ist, was der KMK-Entwurf nicht sagt. Die Empfehlungen enthalten

Zentrale Begriffe der BRK tauchen nicht ein einziges Mal auf: Menschenwürde, Diskriminierung, angemessene Vorkehrungen - und nicht zuletzt: Inklusives Bildungssystem. Vom Aufbau eines inklusiven Bildungssystems ist in auffälliger Weise in den neuen Empfehlungen mit keinem Wort die Rede. Die völkerrechtliche Verpflichtung wird keineswegs negiert, nein, sie wird schlichtweg totgeschwiegen. Die Kultusminister meiden den Begriff „inklusives Bildungssystem“ wie der Teufel das Weihwasser. Der Aufbau eines inklusiven Bildungssystems ist aber (auch) eine strukturelle Aufgabe, die ohne einen Diskurs über das Schulsystem als solches nicht bewältigt werden kann. Die Tabuisierung des Begriffs inklusives Bildungssystem muss man wohl als das angestrengte Bemühen der KMK interpretieren, eine bildungspolitische Diskussion um die Gliederung des bundesdeutschen Schulsystems um jeden Preis zu vermeiden. Für diese Tabuisierung erhält die KMK überdies Rückendeckung vom Verband Sonderpädagogik, der ebenfalls „auf keinen Fall eine Systemdiskussion“ (VdS 2010a) führen möchte. Wie ein neues inklusives Bildungssystem entwickelt werden kann, ohne auch ernsthaft über das System selbst zu reden, bleibt unerfindlich und wird der Verschwiegenheit anheimgegeben. Stattdessen werden alle, die sich trauen, die Systemfrage zu stellen, postwendend als Ideologen gebrandmarkt (Huber 2011; Trapp 2011). Der O-Ton der Realschulideologen spricht Bände: „Für uns Lehrer ist das Kind der Mittelpunkt unseres Bemühens, für das wir (!) dann die richtige Schule auswählen.“ Aber anscheinend geht es dann doch nicht um das Kind, sondern in Wahrheit um das System: „Inklusion darf … nicht dafür missbraucht werden, die Gesamtschule in Bayern einzuführen“ (Trapp 2011, 8). Statt Gesamtschule verwenden andere Ideologen des gegliederten Schulwesens gerne den Kampfbegriff Einheitsschule (z. B. Rüttgers; Spaenle).

Im Übrigen beeindrucken die KMK-Empfehlungen eher durch Unverbindlichkeiten („sollen“, „können“), Relativierungen („grundsätzlich“, „so weit wie möglich“), Allgemeinplätze sowie leere Versprechungen. Beispiele:

 

Alles in allem präsentiert die KMK mit den neuen „Empfehlungen zur inklusiven Bildung“ ein Papier, in dem eigentlich nichts mehr drin steht. Die Kultusminister winden sich an der Angel völkerrechtlicher Verpflichtungen und versuchen, den Verpflichtungen durch windelweiche, interpretationsoffene, unverbindliche Sprachregelungen oder auch durch vielsagendes Schweigen zu entkommen. Beispiel: „Alle Schulgesetze sehen das gemeinsame Lernen von behinderten und nicht behinderten Schülerinnen und Schülern vor“ (KMK 2011a, 4). Das ist durchaus richtig, aber nicht einmal die halbe Wahrheit; denn genau diese angeblich integrationsfreundlichen Gesetze haben nicht Inklusion befördert, sondern im Gegenteil verhindert und statistisch belegbar die beklagenswert niedrige Inklusionsquote von weniger als 20 Prozent bewirkt. Durch Sprachspiele und –tricks bauen die Kultusminister gigantische potemkinsche Dörfer auf. Deutschland wird als ein Musterland der Inklusion vorgeführt.

Als Ergebnis einer völlig entkernten BRK stehen entseelte Worthülsen herum, Worthülsen, die nichts aussagen und zu nichts verpflichten. Die „Empfehlungen“ der KMK enthalten keine einzige Empfehlung, der die Bundesländer wirklich folgen müssen oder sollten. Es sind unverbindliche und gutherzige Ratschläge, derer man sich nach Belieben bedienen kann oder auch nicht. Weil die Empfehlungen eigentlich nichts sagen, nichts empfehlen und nichts einfordern, werden ihnen die Kultusminister aller Länder und aller Parteien schlussendlich auch „einstimmig“ beipflichten können. Die Kultusminister können dann beruhigt wieder nach Hause fahren, ohne jegliche Richtlinien, ohne konkrete Hausaufgaben, ohne zeitliche Fristen und ohne bindende Verpflichtungen im Gepäck. Die Empfehlungen sind ein armseliges Zeugnis von Länder- und Parteiegoismus. Die Wahrung der je eigenen Kulturhoheit war den Kultusministern wichtiger als eine gemeinsame Willensbildung. Die Kultusministerkonferenz wird wieder einmal mehr zu einem Synonym für Anarchismus und Provinzialismus in der Bildungspolitik.

Von einem Paradigmenwechsel, von der Vision einer inklusiven Schule, von einem Aufbruch zu neuen Ufern sind die neuen KMK-Empfehlungen Lichtjahre entfernt. Inklusion zerrinnt in den Händen der KMK zu einer Illusion. Soweit überhaupt von einer Perspektive gesprochen werden kann, lautet sie: Quoten erhöhen. Das Wann und Wieviel und Wie der Quotensteigerung steht aber in den Sternen. Was man von solchen vagen Quotenversprechungen halten darf, wissen wir aus leidvollen Erfahrungen mit den KMK-Empfehlungen von 1994: „Die Bildung behinderter junger Menschen ist verstärkt als gemeinsame Aufgabe für grundsätzlich alle Schulen anzustreben“ (KMK 1994, 3). Nun sind nahezu 20 Jahre ins Land gegangen, ohne dass irgendetwas von einer „Ausweitung“ oder „Verstärkung“ integrativer Erziehung in der Wirklichkeit zu spüren wäre. Der Konservatismus der KMK gipfelt schließlich darin, dass sowohl die alten KMK-Empfehlungen aus dem Jahre 1994 als auch die Empfehlungen zu den einzeln Förderschwerpunkten weiterhin „ergänzend“ Geltung behalten.

Die Kritik der „Empfehlungen zur inklusiven Bildung“ ließ nicht lange auf sich warten, und war vernichtend. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Gemeinsam leben-gemeinsam lernen, der Deutsche Behindertenrat und der Sozialverband Deutschlands haben eine gemeinsame Stellungnahme zu den KMK-Empfehlungen erarbeitet, die von vierzehn (!) weiteren namhaften Behindertenverbänden unterzeichnet wurde, allerdings bezeichnenderweise nicht vom Verband Sonderpädagogik (VdS). Aus dieser Stellungnahme seien einige Sätze beispielhaft zitiert:

 

Der Deutsche Städtetag kann im KMK-Papier nicht erkennen, „wo der Bund eigentlich hin möchte“ (Deutscher Städtetag 2011, 3). Die GEW kritisiert die Empfehlungen als „zu unverbindlich und zu unklar“. Insbesondere bemängelt die GEW einen irreführenden Umgang mit den Begriffen „allgemein“ und „allgemeinbildend“. Die Förderschule ist eine „allgemeinbildende Schule“, aber keine „allgemeine Schule“, sondern eben eine Sonderschule. Die KMK spricht nun von einem „gleichberechtigten Zugang zu allgemeinbildenden […] Schulen“. Durch diese Sprachlist werden Förderschulen quasi zu inklusiven Schulen erklärt, und damit wird auf subtile Weise eine bereits vollzogene Inklusion aller Schüler mit Behinderungen suggeriert (GEW 2011). Auch das Deutsche Institut für Menschenrechte äußerte massive Kritik:

„Die Papiere spiegeln die verbindliche Richtungsentscheidung der Konvention für ein inklusives Bildungssystem nicht wider. Sie fußen auf der Prämisse, es sei konventionskonform, dass die schulische Segregation auch in Zukunft aufrechterhalten werden könne. Damit eröffnet die KMK einzelnen Ländern vermeintlich den Raum, existierende Sonderschulen unhinterfragt weiterzuführen oder ihr bestehendes Sonderschulwesen sogar weiter auszubauen. An dem Ansatz der separierenden Förder- oder Sonderschule weiter festzuhalten, ist mit der Konvention nicht vereinbar“ (DIM 2011, 8).

Ein vollständiges Parallelsystem von Sonderschule und Inklusion ist wegen der nachweislich höheren Kosten, wegen der deutlich sinkenden Schülerzahlen und wegen des Primats der Inklusion finanzpolitisch, ordnungspolitisch und inklusionspolitisch untragbar. Die Kraft des Faktischen wird in absehbarer Zeit die parteipolitischen Voreingenommenheiten in Frage stellen. Die Bürgermeister in ländlichen Regionen wissen dies längst, in den Parteizentralen und oberen Etagen der Kultusbürokratien blockieren dagegen noch immer ideologische Obsessionen die Wahrnehmung realpolitischer Notwendigkeiten.

Abgesang: Der Staatenbericht entlässt die Bundesländer in die Beliebigkeit
Die Vertragsstaaten haben sich nach Artikel 35 der BRK verpflichtet, in regelmäßigen Zyklen über Stand und Entwicklung inklusiver Strukturen und Systeme dem zuständigen Ausschuss der Vereinten Nationen zu berichten. Im Juli 2011 hat die Bundesregierung – mit halbjährlicher Verzögerung – für die Bundesrepublik den 1. Staatenbericht vorgelegt. Auf vier Seiten wird über den Artikel 24 Bildung Rechenschaft abgelegt.

Der zuständige Berichterstatter ist das Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Daraus erklärt sich, dass über die Entwicklung eines inklusiven Schulsystems in den einzelnen Bundesländern keine differenzierten Informationen mitgeteilt werden, sondern aus dem Bereich Bildung vornehmlich solche Inhalte und Aufgaben thematisiert werden, die den Bund betreffen. Duktus und Tenor des Staatenberichtes lesen sich wie ein Abschiedsbrief. Die Verabschiedung des Bundes aus den Verpflichtungen der BRK vollzieht sich in mehreren Stufen:

1. „Bildung ist Sache der Länder“.
Niemand wird die Richtigkeit dieses Satzes bestreiten wollen. Im kontextuellen Umfeld des Staatenberichtes hat diese einleitende Satzpassage die Funktion einer Selbstentpflichtung von allen die Bildung betreffenden Aufgaben. Der Bund hat als völkerrechtliches Subjekt die Konvention unterschrieben und glaubt, damit schon seine Pflicht und Schuldigkeit getan zu haben. Alles Weitere sei Ländersache.

Die verfassungsrechtlich festgeschriebene Kulturhoheit enthebt die Länder nicht der Verpflichtungen, die sich völkerrechtlich aus der BRK und innerstaatlich aus dem Grundsatz der Bundestreue ergeben. In Artikel 4, 5 der BRK heißt es: „Die Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten ohne Einschränkung oder Ausnahme für alle Teile eines Bundesstaates“ (vgl. Riedel 2010, 54) – eine Vorschrift, der Bundestag und Bundesrat zugestimmt haben (Faber /Roth 2010).

2. „Bildung ist Sache der Länder, die vielfältige Organisationsformen und Vorgehensweisen in der pädagogischen Förderung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen wählen.“
In der Fortsetzung des Satzes bestätigt der Bund die Doktrin von der Pluralität der Lernorte. Eine Verpflichtung zum Aufbau eines inklusiven Schulsystems wird mit keinem Wort angesprochen. Der Abschnitt fährt fort:

3. „Im deutschen Schulwesen kommt dabei der Förderschule eine besondere Funktion zu. Die Förderschulen sind auf spezifische sonderpädagogische Bildungs-, Beratungs- und Unterstützungsangebote spezialisiert.“
Die Bundesregierung hält es für notwendig, in einem inklusionspolitischen Rechenschaftsbericht an vorderster Stelle eine Ergebenheitsadresse an die Förderschule zu platzieren. In einem Bericht, der eigentlich Stand und perspektivische Entwicklung eines inklusiven Schulsystems zum Gegenstand haben sollte, wird dieser Auftrag völlig übergangen und schnurstracks zur Bedeutung des Förderschulwesens übergegangen. In dem Text paart sich die völlige Missachtung des inklusiven Bildungsauftrags mit einer unverhohlenen Bestandsgarantie für das Sonderschulwesen. Nicht nur eine beispiellose Geschmacklosigkeit, sondern eine Provokation, die ihresgleichen sucht.

4. „Bereits jetzt sehen alle Schulgesetze der Länder das gemeinsame Lernen von behinderten und nichtbehinderten Schülerinnen und Schülern vor. So wurde im Schuljahr 2009/10 rund ein Fünftel (20,1%) der Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in allgemeinen Schulen unterrichtet. Ziel ist es, diese Quote weiter auszubauen“. Als Abschiedsgruß entbietet der Bund den Ländern das schmeichelhafte Kompliment, dass sie bereits – wie es immer wieder heißt – „auf gutem Wege“ sind und eine unbestimmte Inklusionsquote in unbestimmter Zeit, mit unbestimmtem Schritten und in unbestimmten Organisationsformen erhöhen wollen.

Die Bundesländer wird es freuen, dass der Bund sich weiterhin aus der Bildung heraushalten und sich nicht mehr in ihre Angelegenheiten einmischen will. Die Länder sind ermächtigt, ganz nach Belieben inklusive Bildung in unterschiedlichsten Organisationsformen zu entwickeln und insbesondere das Förderschulwesen zu konservieren. Der Staatenbericht der Bundesregierung ist für die Bundesländer ein Freibrief für bildungspolitische Beliebigkeit. Die großzügig verabreichten Komplimente bestärken dabei die Länder vorab darin, inklusive Bildungspolitik im eigenen Ländle ganz nach Belieben zu betreiben.

Die Demission der Bundesregierung erfreut beide Seiten gleichermaßen, den Bund wie die Länder. Der Bund stiehlt sich aus seiner völkerrechtlichen Verantwortung für die Umsetzung der BRK davon und fühlt sich entpflichtet; die Länder sind hochzufrieden ob der hoheitlichen Ermächtigung zur Eigenmächtigkeit. Eigentlich wäre es Sache des Bundes, seiner völkerrechtlichen Verpflichtung als verantwortlicher Vertragspartner nachzukommen und die Länder gegebenenfalls unter Hinweis auf die Bundestreue zu einer konventionskonformen Umsetzung der BRK anzuhalten, ja sie zu ermahnen und in die Pflicht zu nehmen. Der Staatenbericht ist der Startschuss für eine Inklusionspolitik, die sich in Kleinstaaterei und Wildwuchs ergeht.

Laut Artikel 20 des Grundgesetzes ist die Bundesrepublik ein Rechtsstaat. Es kann nicht hingenommen werden, dass ein Rechtsstaat internationale Verpflichtungen eingeht und es in der Folge an hinlänglichen Anstrengungen, diese auch zu erfüllen, fehlen lässt. In der Summe rechtfertigen die vielfachen Destruktionen der BRK das Urteil, dass die Bundesregierung, die Kultusministerkonferenz und die Bundesländer bislang die BRK nicht in der gebotenen Weise umgesetzt und sich der Verletzung einer völkerrechtlichen Vertrags schuldig gemacht haben.

Das ist vorerst der Schluss eines bundesdeutschen Trauerspiels.
Ende der Vorstellung. Vorhang. Kein Applaus.

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