Dieter Katzenbach: Umsetzung der UN-Konvention in der hessischen Bildungspolitik

Die Umsetzung der UN-Konvention trifft in Hessen auf die bildungspolitische Konstellation einer von CDU und FDP gestellten Landesregierung. Diese verhält sich – um es dezent auszudrücken – gegenüber den schulpolitischen Implikation der Konvention äußerst zurückhaltend. In den einschlägigen Verlautbarungen der Kultusministerin wie auch der bildungspolitischen Sprecher der beiden Regierungsparteien wird deutlich mehr Gewicht darauf gelegt, den Fortbestand von Sonderschulen auch unter Geltung der UN-Konvention zuzusichern, als sich den Fragen der Realisierung der sich aus der Konvention ergebenden Rechtsansprüche zuzuwenden. Gleichwohl hört man natürlich nur Bekenntnisse zur Inklusion.

Gesetzgebungsverfahren

Die hessische Landesregierung verspricht die Umsetzung der UN-Konvention im Rahmen der Novellierung des hessischen Schulgesetzes, wie sie im Juni diesen Jahres erfolgt ist. Gegenüber der alten Gesetzeslage fällt vor allem der Austausch der Begriffe auf: Dort wo früher gemeinsamer Unterricht stand, ist jetzt von Inklusion die Rede, statt sonderpädagogischem Förderbedarf heißt es jetzt Anspruch auf sonderpädagogische Förderung. Inhaltliche Veränderungen betreffen (a) das Verfahren der Schulannmeldung, die jetzt grundsätzlich an der zuständigen Grundschule erfolgt und (b) das Entscheidungsverfahren über Art, Umfang und Organisation der sonderpädagogischen Förderung, das der Schulleiterin bzw. dem Schulleiter der allgemeinen Schule gewisse Entscheidungsbefugnisse einräumt, wobei hier aber immer noch das Einverständnis des Staatlichen Schulamts eingeholt werden muss.

Bemerkenswert ist, dass die hessische Landesregierung den in der UN-Konvention in Artikel 24 (2) b) festgehalten Anspruch auf den Zugang zu einem „inklusiven, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht an Grundschulen und weiterführenden Schulen“ für vereinbar hält mit der uneingeschränkten Aufrechterhaltung des Ressourcenvorbehalts, der im neuen Schulgesetz die folgende Ausformulierung erhält:

§ 54 (4) Kann an der zuständigen allgemeinen Schule die notwendige sonderpädagogische Förderung nicht oder nicht ausreichend erfolgen, weil die räumlichen und personellen Möglichkeiten oder die erforderlichen ap­parativen Hilfsmittel oder die besonderen Lehr- und Lernmittel nicht zur Verfügung gestellt werden kön­nen, bestimmt das Staatliche Schulamt auf der Grund­lage einer Empfehlung des Förderausschusses nach Anhörung der Eltern, an welcher allgemeinen Schule oder Förderschule die Beschulung erfolgt.

Im anschließenden Absatz (5) heißt es zudem noch „Der Widerspruch und die An­fechtungsklage gegen eine Entscheidung nach Satz 1 und Abs. 4 haben keine aufschiebende Wirkung.“ – was faktisch eine deutliche Verschärfung der Gesetzeslage gegenüber dem alten Stand darstellt.

Eine besondere, aber noch nicht näher ausformulierte Rolle sollen offenbar die in Hessen bereits an vielen Förderschulen etablierten Sonderpädagogischen Be­ratungs- und Förderzentren erhalten:

§ 53 (2) Sonderpädagogische Beratungs- und Förderzentren übernehmen Aufgaben der Beratung und der ambulanten sonderpädagogischen Förderung in den allgemeinen Schulen. Sie stellen den allgemeinen Schulen Förderschullehrkräfte für die inklusive Beschulung im Rahmen des Stellenkontingents zur Verfügung.

Auch hier ist ein Ressourcenvorbehalt – „im Rahmen des Stellenkontingents“ – formuliert. Es hat von der Landesregierung immer wieder eindeutige Aussagen gegeben, dass es im Rahmen der Haushaltskonsolidierung in den nächsten Jahren definitiv keine zusätzlichen Ressourcen für diesen Bereich geben wird. Ein Konzept, wie es zur Verlagerung von Ressourcen aus den Förderschulen kommen soll, liegt ebenfalls nicht vor. Mithin kann festgehalten werden, dass von dem Gesetz keinerlei Steuerungsimpulse in Richtung Umsetzung der UN-Konvention ausgehen. Es wird weder eine Zielperspektive formuliert, noch werden konkrete Maßnahmen benannt – ebenso fehlt ein Budget für die nötigen begleitenden Maßnahmen der Transformation, wie Fortbildung, Schulentwicklung etc. Letztlich bleibt es den Akteuren auf der lokalen Ebene (Schulämter, Schulträger, Einzelschulen) überlassen, im Rahmen ihrer Möglichkeiten ad hoc-Lösungen zu entwickeln, die aber immer unter dem Risiko stehen, bei der nächsten Neuregelung wieder aufgegeben werden zu müssen. Hier sind in der Tat viele Einzelinitiativen zu beobachten, ohne dass im Moment absehbar ist, zu welchen Ergebnissen diese führen.
Die andere Möglichkeit, mit dem neuen Schulgesetz umzugehen, besteht darin, erst einmal abzuwarten und nichts zu tun – und dies scheint durchaus mit der Intention des Gesetzes kompatibel.

Die LAG Gemeinsam Leben – Gemeinsam Lernen hatte mit Unterstützung einer Anwaltskanzlei einen alternativen Gesetzentwurf vorgelegt, der Modellcharakter für die Gesetzgebungsverfahren auch anderer Länder haben könnte. Es überrascht nicht wirklich, dass in dem hessischen Gesetzgebungsverfahren hiervon nichts aufgegriffen wurde. Bemerkenswert ist dennoch, dass sowohl von der SPD als auch von den Grünen im Landtag alternative Gesetzesentwürfe vorgelegt wurden, die dem Thema Inklusion breiten Raum gegeben haben. Sie sind aber unter den gegebenen Mehrheitsverhältnissen ebenfalls folgenlos geblieben.

Schuladministrative Strukturen

Das Kultusministerium hat ein sogenanntes Projektbüro Inklusion auf ministerialer Ebene eingerichtet und die Funktion der InklusionsberaterIn auf der Ebene der Staatlichen Schulämter neu geschaffen. Das Inklusionsbüro ist mit vier Vollzeitstellen ausgestattet, die Inklusionsbeauftragten sind mit halber Stelle bei den Staatlichen Schulämtern angesiedelt, dabei aber dem Kultusministerium direkt unterstellt.
Das Projektbüro beschreibt in einem Papier des Kultusministeriums seine Aufgaben mit den Begriffen Schulentwicklung, Koordination, Implementierung und Monitoring und versteht darunter die Erarbeitung eines Gesamtkonzepts zur Umsetzung der UN-Konvention unter Einbeziehung der Schulträger und der Jugendhilfe. Die Inklusionsberaterinnen und Inklusionsberater werden in dem gleichen Papier als „nachfrageorientierte Ansprechpersonen für schulische Entwicklung im Hinblick auf Organisation und Umsetzung von inklusivem Unterricht“ beschrieben.
Die Gestaltungsmöglichkeiten von Inklusionsbüro und InklusionsberaterInnen sind allerdings aufgrund der oben beschriebenen schulgesetzlichen Rahmungen äußerst begrenzt, und es bleibt abzuwarten, ob es überhaupt zu irgendwelchen substanziellen Veränderungen kommt.

Noch bevor die Diskussion um die UN-Konvention so richtig einsetzte, wurde vom Hessischen Kultusministerium ein Schulversuch genehmigt, bei dem eine Förderschule mit dem Förderschwerpunkt Lernen aufgelöst und die dadurch frei werdenden Ressourcen sukzessive ausgewählten (Grund-) Schulen nach einem systembezogenen Schlüssel zugewiesen wurden. Dieser Schulversuch stellt sicherlich einen Schritt in die richtige Richtung dar; allerdings scheint die Bildungspolitik diesen Schulversuch nun in ihrem Sinne zu instrumentalisieren, nach dem Motto: Wir beobachten jetzt sehr genau, was dort passiert – und entscheiden danach unsere weiteren Schritte. Nach 30 Jahren Erfahrung mit Gemeinsamen Unterricht und ebenso langer wissenschaftlicher Begleitung scheint dies geradezu grotesk, und dient eher dazu, Zeit zu gewinnen und an anderen Stellen Initiativen zum Ausbau inklusiver Strukturen zu blockieren als zu forcieren.

Zusammenfassung

Die in der Inklusionsdebatte breit diskutierte Berücksichtigung anderer Heterogenitätsdimensionen neben der Kategorie der Behinderung wird in den bildungspolitischen Überlegungen jenseits der Parole der notwendigen größeren Individualisierung des Unterrichts für alle SchülerInnen nicht aufgegriffen. An der „Basis“ sieht das zweifellos anders aus, aber ein Gesamtkonzept liegt nicht vor.
Die Unterscheidung behindert/nicht-behindert (im Sinne einer Zwei-Gruppen-Theorie (Hinz)) spielt in der Ressourcensteuerung nach wie vor die entscheidende Rolle, wobei allerdings ein deutlicher Ausbau ambulanter Unterstützungssysteme (regionale und überregionale Beratungs- und Förderzentren) zu erkennen ist. Diese Systeme sind so ausgestattet, dass sie zuweilen auch ohne formale Etikettierung der SchülerInnen auskommen.
Ein Konzept zur Ressourcen(um)steuerung liegt nicht vor, der Ressourcenvorbehalt ist nachdrücklich festgeschrieben worden, zusätzliche Ressourcen wird es von Seiten des Kultusministeriums nicht geben, einen Zeitplan zur Umsteuerung gibt es ebenfalls nicht.
Die regionale bzw. kommunale Schulentwicklung leidet unter den spartanischen Regelungsvorgaben des neuen Schulgesetzes, die zu improvisierten Ad-hoc-Lösungen zwingen. Deren Nachhaltigkeit steht dann aber oftmals in Frage. Dies führt aus verständlichen Gründen zu einer nachdrücklichen Demotivierung der Akteure vor Ort.
Die Landesregierung steht entschieden zur Mehrgliedrigkeit des allgemeinen Schulsystems und fasst dies unter die Rede der Angebotsvielfalt. Zwangsläufig geraten deren Bildungspolitiker dadurch häufig in Erklärungsnotstand, wenn sie sich gleichermaßen für ein inklusives Bildungssystem aussprechen (müssen) und für den Fortbestand eines gegliederten Schulsystems eintreten (wollen). Das neue Schulgesetz enthält die halbherzige Option auf Einführung einer sogenannten Mittelstufenschule, die in den Klassen 5 und 6 die Bildungsgänge von Haupt- und Realschule zusammenfasst.
Aktivitäten im Bereich der Fort- und Weiterbildung werden von Bildungsträgern und Universitäten (Arbeitsstelle für Schulentwicklung der Goethe-Universität) entwickelt. Ein strukturiertes Programm von Seiten der Kultusbürokratie bzw. der Schulverwaltung liegt (noch?) nicht vor. Im Bereich der zweiten Phase der Lehrerbildung arbeitet man an curricularen Anpassungen im Bereich des Lehramts an Förderschulen, inwieweit Inklusion im Referendariat für die anderen Lehrämter zum (Pflicht-) Thema gemacht, ist nicht bekannt. Schleppend verläuft auch die Verankerung des Themas in der ersten Phase der Lehrerbildung an den Universitäten.
Die Auflösung der Sonderschulen ist erklärtermaßen nicht Ziel der Landesregierung. Man setzt hier auf das Argument des Elternwillens und der Wahlfreiheit, was ein entsprechendes Angebot sonderpädagogischer Förderung in Sonderschulen voraussetze.
Die Unterstützung der Schulentwicklung der allgemeinen Schulen beschränkt sich bisher auf Informationsveranstaltungen sowie auf die Einrichtung der oben beschriebenen Funktion des/der InklusionsberaterIn. Daneben gibt es eine unübersichtliche Zahl lokaler Initiativen.

Perspektiven/Zukunft: Die jetzt beschlossene Fassung des Schulgesetzes hat bei interessierten Eltern, LehrerInnen, SchulleiterInnen und MitarbeiterInnen der Schulverwaltungen eine gewisse Fassungslosigkeit ausgelöst und droht der gerade in Schwung gekommen Debatte den Elan zu nehmen. Viele Fachleute bezweifeln die Rechtskonformität des neuen Schulgesetzes und sehen eine Klage gegen das Gesetz als aussichtsreich an. Unter dem Strich bedeutet dies aber einen weiteren Zeitverlust von mehreren Jahren auf dem Weg zu einem wirklich inklusiven Schulsystem. In der Zwischenzeit wird man sich wohl mit regionalen Aktivitäten arrangieren müssen, die aber schon deshalb mühsam sind, weil ihnen die klare Zielperspektive fehlt.